Por qué las buenas noticias pueden generar problemas en el futuro: la enfermedad holandesa en América Latina

José Luis Machinea

El descubrimiento de de gas y en el Mar del Norte por parte de Holanda a comienzos de la década de 1960, generó temor de una desindustrialización en ese país y dio lugar a una abundante literatura sobre lo que a partir de ese momento comenzó a llamarse la enfermedad holandesa, o sea el efecto que una mayor de recursos naturales, o un aumento en su , tienen sobre el nivel del real y, consecuentemente, sobre la asignación de los factores productivos. La idea es que la apreciación del tipo de cambio real –ya sea por un mayor de la moneda doméstica o por aumentos de precios internos superiores a los del resto del mundo- genera una reasignación de los factores productivos que conduce a la primarización de la y, por ende, a la desindustrialización.

No es de extrañar, entonces, que el extraordinario aumento del precio de ciertos bienes primarios durante los últimos diez años, haya generado un renovado interés por esta problemática. En el caso de América del Sur, una sub-región que tiene una estructura exportadora con una elevada proporción de bienes de origen primario, tales como cobre, petróleo, , soja y cereales, la mejora de los precios de exportación, con grandes diferencias entre países, generó un mayor de y una tendencia a la apreciación cambiaria. A diferencia de ello, en América Central, una región importadora de petróleo, hubo un deterioro de sus términos de intercambio (precios de exportación/precios de importación).

Esa tendencia a la apreciación cambiaria se vio reforzada por dos factores adicionales. Por un lado, el mayor ingreso de de emigrantes de los países de la región, un hecho que impactó muy especialmente en América Central y, en menor medida, en los países del altiplano de América del Sur. Por el otro, el aumento del ingreso de a los países emergentes, un ingreso que en América del Sur comenzó a tener relevancia a partir de 2007, con la excepción en los doce meses que siguieron a la caída de Lehman Brothers. El mayor ingreso de capitales ha estado asociado a razones coyunturales vinculadas a las bajas y a la fuerte expansión monetaria de Estados Unidos, y a expectativas de un mayor nivel de crecimiento de los países emergentes en general, los cuales se espera que en 2017 tengan una participación en el mundial mayor que el de los países desarrollados. Es decir, coexisten motivos circunstanciales que básicamente afectan a los capitales de , con razones estructurales, que inciden en la extranjera directa y en la composición estratégica de de los .

Si bien el resultado no hubiese sido el mismo si los países de la región no hubiese mejorado su manejo macroeconómico, no cabe duda que los mejores precios de exportación, las mayores remesas de inmigrantes y el mayor ingreso de capitales -y la consecuente disminución del costo del financiamiento- fueron determinantes para que entre 2003 y 2008 los países de América Latina tuvieron un crecimiento de su producto por habitante superior al 3,5% anual, algo que no se observaba desde fines de la década de 1960, al tiempo que acumulaban durante ese período un fuerte excedente en la . Asimismo, la región fue una de las que menos sufrió el impacto de la de 2008-09, y estuvo entre las que mostraron mayor poder de recuperación. Tal como se mencionó, las buenas noticias trajeron consigo algunos efectos indeseados, ya que la abundancia de divisas generó el síndrome de la enfermedad holandesa, por lo que el debate sobre los eventuales efectos indeseados de la apreciación del tipo de cambio no se hizo esperar. La mayor flexibilidad cambiaria, muy eficaz a la hora de enfrentar shocks externos negativos, como el de 2008, también facilitó la apreciación en aquellos países que optaron por una flotación limpia. Sin embargo, la intervención en el cambiario para tratar de cambiar esta tendencia se hizo más intensa a medida que la apreciación aumentaba.

La consecuencia fue que en todos los países de la región el crecimiento se dio conjuntamente con cambios en la estructura productiva; por un lado un aumento mayor de la producción de bienes no comercializados con el exterior, aunque, a diferencia de lo que podía predecirse, solo en algunos pocos casos hubo un mayor peso de la producción de bienes primarios respecto de los industriales (Brasil y Paraguay son los dos países que destacan en América del Sur con estas características. Para una discusión más detallada de las razones de una menor primarización de la estructura productiva que la previsible, véase, Jose L Machinea, “La Re-primarización en América Latina: hechos y propuestas” en Malamud, Carlos; Steinberg, Federico y Tejedor, Concha (Editores) (2012). Anuario América Latina 2012. Editorial Pirámide. Madrid). Sin embargo, de mantenerse la situación de los últimos años es razonable pensar que la re-primarización se extenderá a más países de la región. Considerando que eso es lo que pareciera ser lo más eficiente desde el punto de las ventajas comparativas internacionales, la pregunta es por qué ello debiera ser un factor de preocupación.

Hay distintas razones por la que podría argumentarse que la reasignación productiva y la especialización en recursos naturales pueden ser negativas para el crecimiento en el largo plazo. La primera, se refiere a la incertidumbre de si los mayores ingresos de exportación, u otra fuente de mejora en el de , están ligados a cambios permanentes o transitorios. Si los cambios son transitorios, la apreciación del tipo de cambio llevará a una reasignación de los factores productivos que, cuando disminuyan los ingresos, debería ser revertida, con los costos económicos vinculados a la eliminación de una parte del acervo de capital físico y humano de la economía. La principal dificultad con respecto a esta cuestión, es que más allá de consideraciones analíticas y de la evidencia empírica respecto a la distinta de los flujos de capital financiero, la extranjera directa, los términos de intercambio, las remesas o la ayuda externa, es difícil determinar si ciertos cambios son permanentes o transitorios porque la volatilidad de los mercados se mezcla con cuestiones estructurales. Sin embargo, dada la incertidumbre sobre la evolución futura de los factores externos, y dada la experiencia que muestra una gran volatilidad de la mayoría de ellos, lo conveniente es tratar de evitar una excesiva apreciación cambiaria que elimine sectores que luego será difícil reconstruir.

En segundo lugar, una razón adicional para preocuparse por la apreciación del tipo de cambio, se vincula a algunas características de los sectores beneficiados o perjudicados por la reasignación de recursos. Los argumentos son de distinto tipo, y pueden clasificarse en: a) la volatilidad en el precio de las ; b) el efecto negativo de los recursos naturales en el crecimiento, dado el desarrollo tipo enclave que muchas veces acompaña a la producción de bienes primarios; c) una escasa de instituciones, ya que en presencia de estructuras productivas basadas en bienes primarios y con escaso nivel de diversificación, la economía puede crecer, al menos en el corto plazo, sin un adecuado desarrollo institucional; d) la ausencia de retornos crecientes en las actividades primarias asociados al progreso técnico, el aprendizaje o la formación de capital físico y humano, retornos crecientes que pareciera que existen en algunos sectores manufactureros. A todos estos posibles efectos de los recursos naturales es necesario agregarle el impacto negativo sobre la distribución del ingreso que parece acompañar a una estructura productiva fuertemente basada en recursos naturales, aunque este resultado pareciera que estar básicamente ligado a cierto tipo de minería. Analizar con algún detalle todos estos aspectos está fuera de las posibilidades de esta nota, pero quisiéramos señalar que posiblemente el argumento de mayor peso en esa discusión sean los retornos crecientes a escala que han caracterizado el desarrollo de algunos sectores de la industria manufacturera. Esos retornos crecientes implican que cuando mas se avanza en un sector más aumentan los de los factores productivos, ya sea por que se fomenta el proceso de aprendizaje, o se incentiva la y la formación de recursos humanos. Según una parte importante de la literatura sobre desarrollo, esa característica del productivo no estaría presente en los sectores productores de bienes primarios. Más aún, la diversificación de la estructura productiva, que es un elemento que caracteriza al proceso de crecimiento económico, pareciera difícil que se dé a partir de las capacidades desarrolladas en los sectores productores de bienes primarios.

A nuestro entender esa visión está excesivamente influida por la historia, una historia en la que gran parte de la innovación ha estado asociada al desarrollo manufacturero. Sin embargo, esa realidad ha cambiado en los últimos años de la mano de la nueva revolución tecnológica que cruza a todos los sectores y que también permite innovar en los sectores primarios y en los servicios. La revolución tecnológica en el complejo sojero argentino y brasileño, los avances tecnológicos de las estatales en la producción de cobre y petróleo en Chile y Brasil, o las continuas innovaciones en ciertos servicios modernos son una manifestación de ello. Lo que también muestra la evidencia es que ese proceso no suele darse de forma espontánea, y sin políticas públicas adecuadas posiblemente se termine en una estructura productiva que no sea capaz de agregar conocimiento a los productos primarios.

En este sentido, cabe señalar que la fuerte apreciación cambiaria de la región durante los últimos años tiende a dificultar ese proceso de incorporación de conocimiento en la estructura productiva y exportadora. Es por ello que para intentar escapar a esa tendencia es necesario evitar esa excesiva apreciación del tipo de cambio. Claro está que ésa no es una tarea sencilla; en particular no hay una política específica que pueda resolverla, por lo que se requiere de un conjunto de instrumentos.

Entre ellos, políticas fiscales y monetarias contracíclicas, las que deben tratar de que la expansión asociada a factores externos sea compensada, al menos parcialmente, por las políticas macroeconómicas. O sea, a medida que los factores externos aumenten la demanda de bienes y servicios, es necesario instrumentar políticas que la reduzcan, y vice-versa. En el caso particular de la , su efectividad será limitada si no está acompañada por medidas que reduzcan el ingreso de capitales en determinadas coyunturas. En parte, ello puede lograrse aumentando las regulaciones bancarias que restrinjan el bancario financiado con líneas del exterior. Sin embargo, las regulaciones crediticias, si bien necesarias, no alcanzan a los créditos directos del exterior a empresas en el sector no financiero; es por ello que a las regulaciones en el ámbito financiero es necesario agregarle restricciones a la entrada de capitales, en especial los de corto plazo.

Un último comentario respecto a la incertidumbre que afecta a la economía mundial y que tiene su epicentro en Europa. Como consecuencia de las expectativas respecto a la desaceleración del crecimiento o de la de la economía mundial, la crisis está llegando a las costas de América Latina. La disminución de los precios internacionales de los bienes primarios y una suave reversión de los flujos de capital durante el último trimestre de 2011, son una manifestación de que los vientos de cola parecen haber dado paso a vientos de frente. La consecuencia en el mercado cambiario ha sido una reversión de la apreciación de las monedas locales. Sin embargo, en la medida que las turbulencias financieras de Europa amainen, una esperanza por el momento más basada en la mejora de los mercados que en hechos contundentes, es probable que volvamos a los problemas de la abundancia en el mundo en desarrollo. Bienvenidos esos problemas, porque siempre será mejor tener problemas asociados a la abundancia que los vinculados a la escasez. Sin embargo, los países de la región deben de ser concientes de que la ausencia de políticas adecuadas puede conducir a que la abundancia de corto plazo impida una verdadera transformación productiva. La experiencia muestra que es posible reducir los efectos negativos de la “enfermedad” y lograr que esos recursos se conviertan en palanca del crecimiento. Sin duda, ésa es una tarea de los países en desarrollo, aunque en nuestros días se puede decir, con más argumentos que en otras ocasiones, que gran parte del mundo desarrollado es más un problema que una ayuda para avanzar en ese camino.

Por José Luis Machinea 

Economista de nacionalidad argentina, y fue designado el 30 de octubre de 2003 directamente por el ex Secretario General de la ONU, Kofi Annan. Asumió su cargo en la CEPAL el 10 de diciembre de 2003, y lo mantuvo hasta 2008.

El señor Machinea se desempeñó como Ministro de de Argentina desde diciembre de 1999 hasta febrero de 2001. Ha desarrollado una larga y distinguida carrera tanto en el sector público como privado. Durante la década de los noventa, además de ser consultor del Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial, fue Presidente de la Fundación Argentina para el Desarrollo con Equidad, FADE (1998-1999), institución de investigación sobre asuntos económicos y sociales de Argentina. También, fue Director de Investigación del Instituto de Desarrollo Industrial de la Unión Industrial Argentina (1992-1997). Además, ha realizado consultorías a compañías privadas sobre asuntos macroeconómicos, monetarios y financieros.

Durante los años ochenta, Machinea ocupó diversos cargos en el gobierno de su país, entre ellos el de Presidente del Banco Central de Argentina, Subsecretario de Economía Política y Subsecretario de planificación. Anteriormente, fue Gerente de los departamentos de Financiamiento Público y de Investigación del Banco Central.

OTRAS REFERENCIAS

Video: America Latina en busca del tiempo perdido PARTE 1 – PARTE 2

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